英国国民健康服务制度的前奏

关于英国国民保健制度的根源，最早可以追溯到都铎时期。1572年，都铎政府通过了强制征收济贫税的条例，规定每一教区须对贫民负责，任何须由济贫税负担的人可以被遣送回原籍。1601年，伊丽莎白女王通过《济贫法》，将此惯例以法令的形式固定下来。由官方划出一条贫困救济线，为失业者提供工作，对老年人、患病者和孤儿予以收容，确立了政府在贫困、失业以及疾病方面的责任，标志着英国社会政策的诞生。虽然该济贫法并没有特别重视医疗卫生问题，但是政府的责任意识已经为未来社会保障制度的建立埋下了种子。

到了19世纪，随着工业革命的完成，英国经济取得了巨大发展，与此同时也引发了诸多社会问题，如贫穷、失业、疾病、住房等，一些经济学家和社会学家如马尔萨斯、边沁等要求对济贫法制度进行改革，停止对贫困者实施济贫院外救济，主张建立各种济贫院，申请救济者必须进入济贫院才可以得到救济。他们还建议尽可能降低济贫院的条件和院内救济的标准，促使那些有工作能力的人依靠自己的劳动摆脱贫困。1834年，英国政府颁布新济贫法，实行严格的济贫院内救济。

在新济贫法时代，人们遭遇疾病或死亡等不幸时，接受的健康保障措施可以分为政府性与非政府性两种。所谓政府性健康措施，指的是根据济贫制度，对患病者所提供的健康救济和医疗服务，还有国家颁布一些健康卫生方面的法令；所谓非政府性健康措施，指的是工人互助性组织为其成员提供的健康救济以及慈善组织所提供的健康服务。

工人互助性组织提供的健康救济主要来自于工会和友谊会。这两种组织都是通过会员缴纳的会费建立疾病救济金，在工人患病、伤残甚至死亡时对工人提供救济。虽然参加健康救济的工人数显著增加，但工人互助性组织在提供健康救济方面，仍然存在着很多不足之处。例如，许多友谊会将妇女和儿童排除在外；他们也不喜欢为慢性疾病患者提供服务；如果患者病情加重，医生可能会中止救济计划，因此绝大多数最需要救助的人，只能依靠慈善组织以及济贫医院。

英国的慈善事业一直比较发达，慈善组织在提供健康救济及医疗服务方面也发挥了重要作用，其主要表现形式是民间自愿捐资修建的志愿医院。从1860年至1899年，有164家志愿医院建立于英国乡村、小镇或者城市郊区，每家医院的病床数量为4-42张不等。志愿医院还诊治大量门诊病人。1871年，仅伦敦的16家志愿医院就诊治了至少55万门诊病人。不过，进入志愿医院有很多限制。志愿医院对病人的身份、住院时间做出了详细规定，在收治病人时坚持严格的道德品行原则，将其认为不值得救治和提供医疗服务的病人拒之门外。此外，志愿医院收费较高，一般病人无力支付，而且志愿医院的管理具有很强的地域性和独立性，在经济较发达或者人口较稠密的地区更能发挥其救济的作用；由于管理不善，资金来源不稳定，志愿医院在19世纪后期也面临着财政危机，进而影响其在健康卫生方面所发挥的作用。

无论是工人互助性组织，还是志愿医院，在提供健康救济方面所发挥的作用都是有限的，济贫法制度下的济贫医院在一定程度上则弥补了这种缺陷。济贫医院开创了一个重要的先例即当穷人生病的时候，有权获得院内护理，越来越多的贫苦病人被安置在济贫院病房或者各类济贫医院。为了降低济贫支出，各教区在医疗人员数量、医疗人员工资、医疗设备配置、医药供应、济贫医院床位乃至就诊人员的个人品行方面都做出严格限制。济贫院内的医疗救助并不会根据疾病种类不同而进行分类，急性病、孕妇、肺结核以及精神病人经常共处一室。而且，《济贫法》给予的救济对于接受者来说始终是一个耻辱，任何接受救济的人都要被剥夺选举权。

在健康立法方面，从19世纪中叶开始，英国政府便开始制定健康卫生方面的法令。根据查德威克1842年提出的《关于大不列颠劳动人口卫生状况的报告》，英国议会于1848年通过了《公共卫生法》，并设立了中央卫生部，表明国家对公共卫生的政策干预。1871年《地方政府法案》通过，地方政府事务部成立，下设济贫法委员会和枢密院医疗部。1872年颁布的《公共卫生法》把全国划分为不同的健康区，每个区建立一个卫生局，每个卫生局有一名医疗官和一名卫生检察官，这样便建立了一套从中央到地方的卫生与健康机构。1875年英国政府颁布新的《公共卫生法》，授权地方政府通过政府财政建立自己的医院，巩固了公共卫生的地方管理机制。与此同时，政府还颁布一些住房方面的法令，试图通过居住环境的改善，达到促进健康的目的。为了使更多的贫困病人能及时得到医疗帮助，1885年政府颁布《医疗救济法》，规定不能因为病人进入济贫医院就医而视其为接受救济者，也不能因此剥夺这些人的公民权。