美欧对系统重要性银行的监管与启示

　　2018年11月27日，人民银行、银保监会、证监会联合印发《关于完善系统重要性金融机构监管的指导意见》（银发【2018】301号），明确了我国系统重要性金融机构的定义、范围、规评估流程和总体方法。该意见的出台标志着我国的系统重要性金融机构监管由“全球系统重要性”发展到“国内系统重要性”机构监管阶段。系统重要性银行（SIB）主要是指那些规模庞大、业务复杂、其倒闭有可能对金融体系造成重大影响从而危及整个金融体系稳定性的银行，长期以来一直是各国金融监管的重点。特别是2008年国际金融危机爆发以来，系统重要性银行的监管得到了更多的重视。本文主要对美国和欧盟有关系统重要性银行的监管经验进行总结，为我国系统重要性银行的监管提供借鉴。

　　美国监管经验

　　2008年国际金融危机爆发以来，美国在加强系统重要性银行监管方面采取了一系列举措，主要包括以下五个方面。

　　第一，完善监管机构和职能。针对国际金融危机中暴露出来的问题，美国于2010年5月颁布《多德-弗兰克法案》，明确了对系统重要性银行应当实施更高强度和更严格的监管，美国金融稳定监督委员会（FSOC）的设立正是这一法案的突出成果。美国金融稳定监督委员会下设的研究办公室由美联储（FED）、货币监理署（OCC）、联邦存款保险公司（FDIC） 和财政部四家单位组成，其主要职责是识别和评定出系统重要性银行，然后授权给美联储加强对它们的监督和管理。美联储被赋予了更大的监管权力：负责提出强化监管系统重要性银行的要求；发布关于如何与银行沟通监管发现的监管指引，以对银行有更充分的了解；提高监管当局与银行管理层的沟通效率，从而有效传导监管意图。另外，美联储还成立了负责审阅银行压力测试模型的团队和负责审阅管理恢复处置计划的专业团队。美国货币监理署也针对系统重要性银行风险治理架构的构建等做出了监管引导，并在其大型银行监管部内设立了专业团队，负责管理防范信用风险、市场风险和操作风险，监管信息系统和相应资本要求等。消费者金融保护局（B）也是伴随着《多德-弗兰克法案》的颁布而成立的，隶属于美联储， 但是有独立的监管权力。它的成立主要是为了加强对消费者的保护，要求系统重要性银行向消费者提供的金融产品必须没有欺诈或误导，系统重要性银行与消费者之间必须有充分的信息披露和交流：既要让消费者了解产品的收益和风险情况，也要降低消费者潜在的道德风险。在具体操作上，美国对系统重要性银行的监管过程分为对系统重要性银行的评估、认定、监管三个步骤。

　　第二，制定系统重要性银行评估标准。在系统重要性银行的评估上，借鉴巴塞尔银行监管委员会（BCBS）所提供的计量方法，美国金融稳定监督委员会（F S OC）提出从规模、关联度、杠杆率、可替代性、流动性风险及期限错配、监管现状六个方面构建系统重要性银行评估指标体系。比如，在资产规模方面， FSOC把500亿美元资产规模作为识别系统重要性银行的标准。2018年5月，美国国会通过了《经济增长、监管救济和消费者保护法案（EGRRCPA）》，要求进一步调整对资产超过1000亿美元的大型银行的监管。

　　第三，提高对系统重要性银行的监管要求。一是规定了最低流动性标准，并要求进行内部流动性压力测试以监测系统重要性银行的流动性。二是强化资本监管和杠杆率监管。美联储对系统重要性银行采用了更加严格的附加资本要求，提出附加资本要求为1.0%～4.5%，提高资本对损失的吸收能力，以将其潜在的失败成本内部化。并且，银行被认定的风险性越高， 对其的附加资本要求也会越高。三是强调压力测试的作用。压力测试有助于评估系统重要性银行在严重不利的经济情况下可能遭受的损失。系统重要性银行在提交资本计划、业务发展计划和分红计划时，应当对其在基期、压力和极端压力三种不同程度压力情景下的资本充足度和资本计划流程进行评估。

　　第四，强化对系统重要性银行的结构化限制。包括经营规模、业务复杂性和关联度等方面。原因在于，规模越大、越复杂、关联越紧密的银行，其倒闭将会对更广泛的经济造成更大的溢出风险。规模是一个不可忽视的风险因素，银行规模越大，分布的地理范围越广，需要的管理层次也越多。正因为此，要积极调整对大规模银行的监管框架和规则。当然，还需要更全面地纳入其他风险类别，满足促进系统重要性银行的安全和稳健发展、增强金融稳定性的核心目标，加强对潜在风险的敏感度，如跨境活动因素等。跨境活动因素衡量了银行业务、运营和结构等方面的复杂性，增加了银行运营的复杂性，会对银行在面临压力时有序解决问题的能力产生影响。另外，系统重要性银行对短期批发融资的依赖性是用于衡量其流动性脆弱性的一大指标。当银行利用养老基金和货币市场共同基金等金融中介机构的短期存款为长期或流动性较差的资产提供融资时，需要迅速出售流动性较差的资产以维持运营，这种情况可能会对更广泛的金融稳定产生影响。企业使用短期批发融资是全球系统重要性银行评估框架中的一个要素，用以衡量银行与其他金融部门的关联度等相关风险，以及可能造成大规模融资挤兑的脆弱性。此外，对包括系统重要性银行在内的大型金融机构在金融市场中的并购行为也进行了限制，要求在并购之后并表负债总额必须小于参与合并的金融机构上一年度的并表负债总额的10%，其意图在于限制大型银行等机构的规模及集中度。