政府间公共服务事权配置的国际比较及对我国的启示

【作者简介】孙晓莉，哲学博士，国家行政学院政治学教研部副教授。【内容提要】 20世纪六、七十年代以来，世界各国政府之间事权配置出现了政府承担的公共服务事权内容扩大、公共服务事权改革分权化与集权化并存、

【作者简介】孙晓莉，哲学博士，国家行政学院政治学教研部副教授。

【内容提要】 20世纪六、七十年代以来，世界各国政府之间事权配置出现了政府承担的公共服务事权内容扩大、公共服务事权改革分权化与集权化并存、社会性公共服务比重增加以及公共服务事权交叉问题仍然存在等特点。从建立公共服务体制的需求出发，需要在总结、梳理和借鉴国际上政府间公共服务事权配置规律以及经验和教训的基础上，结合我国的实际情况，重新界定可操作的中央与地方的公共服务事权范围，加快建立相应的公共财政体制，明显提高社会性公共服务支出占财政支出的比重，同时建立规范的转移支付制度，促进地区间公共服务的基本均等化。

在现代国家政治体制中，政府的权力一般是由国家立法机构通过明确的法律授予的，并受相应的约束。从全世界范围看，除极少数国家外，绝大多数国家都建立了多级政府管理体制，即存在中央政府和地方政府。公共服务是满足公共需要、实现公共利益的重要途径，有助于推动社会的可持续发展，是政府必须履行的重要职能之一。在多级政府体制下，为实现国家治理目标，各级政府被赋予了不同的公共服务职能，从而政府的公共服务事权也相应进行了分解。在现实的政治生活实践中，各国政府所承担的公共服务职能在不同层级政府之间的配置既有共性的规律，也有其个性，根据各自的历史传统、政府职能定位、行政管理层次、中央和地方博弈等多方面因素而体现在政府事权配置上。20世纪六、七十年代以来，伴随着各国总体社会形势的变化、社会公众的要求、财政压力的增加等多种因素，世界各国政府之间事权配置出现了政府承担的公共服务事权内容扩大、公共服务事权改革分权化与集权化并存、社会性公共服务比重增加以及公共服务事权交叉问题仍然存在等特点。纵览全球视野中的联邦制国家政府和单一制国家政府间公共服务事权配置①，总结其中的发展趋势和利弊得失，有助于改革和完善我国的政府间公共服务事权配置。

一、政府承担的公共服务事权不断扩大化

随着社会形势的变化，受社会公众的要求等多种因素的影响，各国政府承担的公共服务事权有逐渐扩大的趋势，这可以从各国政府支出占本国GDP的比重不断发生变化得到直观的说明。首先，以经合组织国家为例，从20世纪60年代到70年代早期，经合组织国家的GDP增长非常快，每年增长5%左右，经济发展推动了经合组织国家福利政策的发展。随后，这些国家继续保持经济增长的势头，但是增长速度有所减弱，大约每年增长2%。在1991-2004年期间，经合组织国家平均年增长率在2.25%。在这种背景下，公共部门的规模不断扩大，政府承担的公共服务事权迅速扩展，经合组织国家政府支出占GDP的比重普遍呈现出上升势头。

其次，从转轨国家的情况来看，由于与传统中央计划模式下全面参与经济活动不同，转轨国家政府职能的重点开始转向提供公共服务，实行社会再分配以及保持宏观经济稳定等所谓的政府古典职能上来。对转轨国家公共服务事权的变化进行分析，是有相当难度的。但是如果从最一般的意义上说，即以政府支出占GDP的比重来衡量，转轨国家政府承担的公共服务事权产生的公共支出从20世纪90年代初期开始有所减少。已有数据说明，转轨国家政府支出占GDP的比重呈下降趋势，平均下降了6%左右。在那些和欧盟国家接壤的转轨国家中，政府支出占GDP的比重基本上稳定在43%～46%，而其他的转轨国家则从1993年占GDP的43%下降到1998年占GDP的35%。中亚国家的现金开支缩减得尤为厉害，在1993-1998年间占GDP的比重差不多削减了一半，高加索山脉国家的情况也差不多。与之相反，波罗的海国家的政府支出占GDP的比重由1993年的35%上升到1998年的41%，而巴尔干半岛国家的政府支出占GDP的比重则没有发生大的变化。当然，政府支出占GDP比重的下降并不必然代表政府职能和作用范围的缩小，而很可能是虚弱的税收汲取能力的反映。同时，政府作用的范围尤其是其资源如何配置，也发生了变化。②这一变化对支出产生了压力，导致了整个支出的减少。[1]

二、公共服务事权分权化和集权化的改革思路并存

由于多种因素的影响③，西方发达国家、转轨国家、非洲国家以及东南亚新兴工业化国家于20世纪先后开始了分权化改革，以期调整中央和地方之间的关系，其中公共服务事权的调整是这一改革的重要内容。尽管由于各个国家的结构不同，其政府间公共服务事权的变革也相应选择了不同的路径方向，但总体趋势是集权程度高的国家，在朝着地方分权的方向发展，单一制国家中的非中央政府在提供公共服务方面扮演越来越重要的角色；而分权程度高的国家，则走上了强调中央集权的道路，联邦制国家中的公共服务事权配置兼具分权化和集权化的色彩。④当然，非中央政府的重要程度与一个国家采用单一制还是联邦制没有直接关系。在一些单一制国家，非中央政府支出占整个政府支出的比重是很高的，尤其是北欧国家和欧洲大陆国家，这要比美国和德国这些联邦国家的比重要高。⑤