修订广告法必须回应的三个问题

2015年4月24日,十二届全国人大常委会第十四次会议以152票赞成、6票反对、6票弃权的表决结果,通过了修订后的广告法。虽然广告法修改已是几年前的事,但修法过程中的一些经历和思考却久久地留在了我们的记忆中,弥足珍贵。广告法修订是将我们作为立法人的价值理性和作为普通公民的真实情感紧密结合的一次立法过程。

1994年八届全国人大常委会第十次会议通过的广告法,对规范广告活动、促进广告业健康发展发挥了重要作用。然而,经过20年的发展,广告业早已今非昔比:一方面,广告发布的媒介和形式发生了巨变,随着互联网等新媒体的快速发展,新老媒体广告争相吸引眼球,令人眼花缭乱,在广告资源争夺战中,互联网广告异军突起,电视广告略显疲态,纸媒体广告则风光不再;另一方面,在巨大的商业利益面前,一些媒体发布违法广告现象严重,尤其在药品、医疗和保健食品领域,违法广告屡禁不止,还有广告代言人虚假代言等乱象,社会公众反映强烈。为了解决这些新情况、新问题,2014年8月广告法在一片期待声中开始了修订之路。

我们对常委会审议意见、社会公众意见、中央部门和地方意见,还有通过调研、座谈、媒体等多种渠道获得的各方面意见进行了认真分析梳理,发现意见主要集中在虚假广告、药品广告、烟草广告、广告代言、未成年人广告、互联网广告等问题上,这些正是本次广告法修订必须回应的社会关切。在回应社会关切过程中,几件有代表性的事至今仍历历在目,值得回味。

违法广告治理座谈会

抓好媒体这个牛鼻子

我们在调研中了解到,有的老人受虚假药品、保健品广告的迷惑,不听子女劝告,花光自己的退休金买了一些不仅没用反而有害健康的药品、保健品,甚至危及生命,这样的例子不在少数。因此,解决违法广告泛滥的问题是广告法修改的重中之重,而媒体作为广告发布者,对违法广告负有不可推卸的责任。如果不能对媒体责任作出有针对性的规定,就不能真正改变实践中违法广告的乱象。

为此,我们专门组织召开了违法广告治理座谈会,邀请一些主流媒体和北京市工商、卫生、食品药品监督、新闻出版广电等相关主管部门,大家一起分析媒体违法广告的成因,为如何治理违法广告乱象建言献策。

座谈会一开始,主持会议的法律委领导同志就开门见山地指出:“今天的座谈会就一个题目,就是怎么通过广告法的修改,切实解决现在广告违法违规相当严重、相当突出的问题,特别是药品、医疗、化妆品以及保健食品类广告。这个问题广告主有责任,广告经营者有责任,媒体也有责任。我们到一些地方进行了调研,也召开了广告主、广告经营者的座谈会,今天主要是听取媒体的意见。我们注意到,一些媒体上这几类广告非常明显,比如一些主流媒体办的都市报。”看到我们对实际情况早有了解,在场的媒体负责人在接下来的发言中对各自媒体违法广告的现象也都谈得开诚布公,没有避重就轻。

与会者们还对违法广告屡禁不止的原因进行了深入剖析:广告收入是一些媒体维持生存和发展的主要收入来源,一些平面媒体的广告收入甚至占到总收入的90%以上。媒体为了生存和经济利益,很容易对违法广告睁一只眼闭一只眼;实践中执法标准不统一,给违法广告提供了生存空间;对医疗服务等广告限制过严,实践中难以执行,反而导致违法广告频繁出现;违法成本低,企业频繁违法;监管能力和监管手段相对薄弱,难以实现有效监管。

这场与会各方畅所欲言的座谈会,让我们找到了违法广告乱象的症结,也让我们进一步认识到,仅靠市场监管部门对媒体违法行为进行处罚是不够的,实践效果也不理想。综合各方面意见,我们建议规定,针对媒体发布违法广告或者变相发布广告的行为,除了由市场监管部门依法处罚外,还应当通报新闻出版广电部门以及其他有关部门;新闻出版广电部门以及其他有关部门应依法对负有责任的主管人员和直接责任人员给予处罚,情节严重的,并可以暂停媒体的广告发布业务。这样,就从体制上理顺了监管职能,在制度上解决了市场监管部门反映的对媒体违法行为“不敢管、管不了”的痼疾。

处方药广告论证会

科学立法的实践

对于处方药能否在专业刊物上作广告的问题,在常委会审议和征求意见的过程中一直有两种截然相反的意见。这个问题涉及医药专业领域,非常专业,仅仅依靠我们自己对所收集意见的分析梳理还不能得出科学的结论。为了对这一问题有更深入的认识,法律委、法工委专门召开了立法论证会。在参会人员的选择上,充分考虑了所要论证问题的专业特点以及可能受到影响的各个方面,邀请了两家药品生产企业(中、西药)、医师、药师、专业刊物(医学、药学)、医院(中、西医)、中国药学会、中国医院协会、消费者协会、律师协会,还有一位医药行业的全国人大代表。