“城镇化”的症结在哪？杨伟民6000字讲透

发布于：2019-07-28 20:43    阅读次数：

改革开放40年，中国经历了最大规模的城镇化。40年来，我国城镇化率以每年超过1%的速度快速提升，城镇发生翻天覆地的变化，城镇化也进入下半场。

上半场，我们成就巨大。

下半场，我们任重道远。

一个普遍的观点是，此前的城镇化是土地的城镇化，而未来的城镇化，将是人的城镇化。接下来城市之间的竞争，也必将是公共服务之间的竞争。

正因如此，新型城镇化的探索被提上议程。

因工作关系，我们常有机会参加一些学术交流会议。听庙堂之高，或江湖之远的声音，也希望能够尽可能传播值得传递的观点、声音，为决策者，或城市发展研究爱好者提供一些方向和思路。

今天推荐的这篇，是上周五清华大学中国新型城镇化研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2018”上，全国政协常委、全国政协经济委员会副主任、中央财经委员会办公室原副主任杨伟民先生的演讲——“以改革创新促进新型城镇化发展”。

图片由主办方提供

作为中财办原副主任，杨伟民一直被认为是中央经济政策智囊。希望大家能从他的发言里更深刻地理解中国城镇化过程中面临的问题、挑战和机遇。

以下为演讲原文（内容有删减）

非常高兴来到新型城镇化论坛，让我以改革创新促进新型城镇化为题做个发言，围绕这个题目我讲三点意见：

一、推进城镇化就是推进改革

城镇化是自然历史过程，近代的城镇化就是随着经济发展的发展。既然是一个自然的历史过程，是一个趋势和规律，为什么在中国要由政府提出来，人为的加以推进？我好像没看到过其它国家专门讲“推进城镇化”。我觉得中国提出推进城镇化是因为中国特有的体制，是计划经济遗留下来的户籍制度、土地制度以及附加其上的各种各样的差异化的政策。像你如果有北京户口，你就可以在北京买车，可以自由在北京大街上行驶，可以在北京买一套房子，并在北京参加高考等等，但是如果你是河北人就不行了。

这种制度显然是阻碍了劳动力生产要素的自由流动，如果有条件发展经济的城市，没有那些外地的劳动力的进入，而是仅靠城市自己的户籍劳动人口，经济发展就会受阻。北京、上海、深圳、广州，以及所有经济总量排在前列的城市，无一例外都是外地劳动力流入最多的城市，他们的经济总量及其增长速度是和外地劳动力流入规模和速度高度正相关的。

简单回顾一下过去我们这个城镇化的提出。上个世纪80年代中前期，当时是农村剩余劳动力离土不离乡，进厂不进城，这很显然违背了经济规律。80年代后半期，特别是到了1992年小平南巡讲话以后，经济进入到加快发展的阶段。当时的民工潮愈演愈烈。

上个世纪的90年代以后，对劳动力流动的限制开始逐渐放开，但是对城市化，特别是对发展大城市还有很多的忌讳。1995年我写了一篇文章叫《城市短缺》（《"城市短缺"及其后果》），中心思想就是：按照中国未来的劳动力及其人口流动的规模来看，中国城市是严重短缺的。当时农产品不短缺了，只有解决了城市的短缺问题，工业品和服务产品短缺才能够逐步解决。

当时，我提了一些建议，要改变“离土不离乡，进厂不进城”的方针，改变严格控制大城市规模的方针，改革城市户籍制度等等。后来我参与“九五”计划纲要的起草，我也试图把自己的研究成果写入当时的“九五”计划纲要。开始说占一段，叫“适当发展大城市，积极发展中小城市，大力发展小城镇”。当时来讲，这样一个方针还是不能被接受的。纲要最后讨论的时候，有关部门的领导就说，这个违反了当时的“城市规划法”。法律有规定，严格控制大城市规模，所以最后改成一句“逐步形成大中小城市和城镇规模适度，户籍和结构合理的城镇体系”。“适度发展大城市”没有写。其实，当时我们实际的做法，像搞沿海开放，都是在发展大城市，但是当时不敢提。

当然，后来城乡规划法把这个删掉了。“十五”计划前期研究开始，当时我在国家发改委的规划司系统研究城镇化的问题。1999年的时候，我带着一帮人形成一个报告，叫“实施积极的城市化战略，带动国民经济持续快速增长”。这个报告开宗明义讲到：实现城市化是我国逐步摆脱不发达状态，实现现代化不可缺少的战略任务。在我国向工业化中期和中等收入国家迈进的21世纪初期，城市化将按其自身发展规律进入加速阶段，满足亿万农民对城市化的渴求，协调和管理好城市化这一巨大的社会结构变革，是21世纪初期我国社会主义现代化建设最富挑战性的课题之一。当时写的这段话，今天来看还有意义，因为20多年过去了，现在城市化仍然是社会热议的课题，仍然是最负挑战性的课题，问题没有解决。

在中央“十五”计划建议的前期准备阶段，当时国家纪委领导向党中央的有关领导做了一个实施积极的城市化战略的汇报。当时这个汇报基本上得到了认可，但是城市化被改成了城镇化，“城镇化”这个词就是从那次会以后出来的。

后来中央“十五”建议，正式提出城镇化战略。我们规划司编制了城镇化重点专项规划。但是由于实际上各方面的认识并不一致，所以我觉得这个专项规划没有很好的实现。

一个自然历史过程，在中国搞的轰轰烈烈，成天谈论城市化的人特别多，但是“人的城市化”这个常识性的问题却没有实质性的进展。在中国出现了“常住人口城镇化率”、“户籍人口城镇化率”两个概念，先是有户籍，户口本，有身份证，现在又出了一个居住证，还有各种各样的城镇化试点。各种各样监督检查等。

比较复杂的原因很多，一个非常基础性的重要原因是把推进城镇化当作了一个经济社会发展的任务，而没有当作改革的任务来看待。如果没有户籍制度和我们自己的这套土地制度，城镇化就是人口在城市就业定居，就会按照自身的规律、自然而然的发展。你不用管，该进来的自然就进来了，该进不来就进不来。中国有体制障碍，所以必须由政府来推进，因为制度是政府定的。

所以我理解，推进城镇化就是通过改革破除阻碍城镇化的各种制度，包括户籍制度、土地制度、公共服务、住房制度，还有入学等等。推进城市化，这里的推进就是改革。

但有些地方当成增长的手段，变成了规划、建设新城新区，招商引资搞房地产项目，城市的更新改造等等。“人的城镇化”的前提忘掉了，改革被丢掉了。这是我要说的第一个问题。

第二，抓紧落实城镇化的改革举措