摘要：教育政策循证决策强调依据最佳证据进行教育决策，它是提高教育政策决策科学化和民主化的有效路径。文章从循证决策的内涵出发，通过借鉴英美等发达国家循证决策的经验，从证据的来源、转化和使用三个方面系统分析了我国教育政策循证决策可能遇到的困境，并从规范教育研究发展，保障证据来源；发展循证科研机构，促进证据转化；树立循证理念，提高循证素养，构建方便快捷的证据共享系统等角度提出了应对策略，以更好地推进我国教育政策循证决策的有效实施。
关键词：教育政策；循证决策；证据；政策质量
作者：杨烁，余凯（通讯作者）
20世纪90年代以来，循证决策一直是西方发达国家在公共政策领域所推崇的决策理念和路径。循证决策不同于传统的公共政策决策方式，后者往往以经验、信息为基础，由于经验和信息的零散、随机性、主观性等特征，容易导致政策的被动化、盲目化和符号化，这些政策结果的危害不言而喻；而循证决策是以科学证据为基础，以提高政策科学性和有效性为目标，它是对传统公共政策决策方式的超越。当前，我国教育事业迎来翻天覆地的变革时期，教育政策的出台往往都会成为社会公众的关注焦点，如何提高教育政策的质量和有效性，使其更加科学化、民主化，这是教育主管部门亟待解决的问题。
从西方发达国家公共决策的实践来看，在政策过程中坚持循证决策是保证政策质量的有效路径。本文从循证决策的内涵出发，系统分析了教育政策循证决策实施中可能遇到的困境，并在此基础上探索相应的突破路径，以期为我国教育政策循证决策的有效实施以及教育决策的科学化、民主化提供有益启示。
一、教育循证决策的起源及内涵
循证决策的概念源于西方国家临床医学领域所形成的“循证医学”（Evidence-based Medicine）。循证医学强调“谨慎地、清晰地、明智地采用当下最佳证据来决策病人的治疗方案，在这一过程中将医生个体的临床经验与系统研究的最佳外部临床证据相结合”。正是基于循证医学的成功实践，循证的方法和理念逐渐被推广到公共管理、政治学、教育学等众多社会科学领域，教育领域中循证决策也是在这一背景下兴起的。
循证决策，又称基于证据的决策（Evidence-Based Policy-making），其目的在于将严谨可靠的证据纳入政策过程中去，以此减少政策制定者的随意性和主观性，提高政策的科学性和有效性。而教育决策是一个复杂的过程，具有内在的情境性、价值性和开放性特征。情境性是指教育决策针对的往往是具体情境下的问题，微小的背景差异就可能导致某项政策或措施失真，甚至失效；价值性是指教育决策和实践不仅仅是一项技术性的活动，更多体现在它的价值导向性，基础性、公益性、均衡性和现代化构成了我国基础教育政策的价值定位；开放性是指在多元共治的教育治理背景下，教育决策主体呈现出多元化特征，教育行政部门、学校、社会等利益相关者均参与到教育决策的过程之中。
因此，教育政策循证决策的逻辑虽遵循公共政策的过程，但又有其独特性，尤其相异于医学领域的循证决策。它是指在一定的社会和教育情境下，依托专家学者的支持，在遵循教育规律的基础上，将科学研究与实践密切结合，在科学研究得来的可靠严谨的高质量证据基础上，进行科学决策的一种理念和路径，它贯穿于整个教育政策制定、执行、评估、改进和终结的生命周期。其内涵包括：（1）它注重理论与实践的相结合，强调科学研究在实践中的重要作用；（2）证据是循证决策的核心要素，决策要充分有效地利用最佳证据；（3）它强调教育的情境性和价值性，任何决策和证据的使用必须说明其教育背景特征和社会情境条件以及不得违背教育的价值定位；（4）它重视多元主体的参与，应包括政策受益者、决策者及从事相关科学研究的人员与组织机构等构成的体系。
二、我国教育政策循证决策的困境分析
我国政府决策模式并不是一成不变的，它的发展呈现出历史阶段性。有研究者通过分析五年计划的编制认为我国政府决策模式历史上经历了“内部集体决策”、“一言堂”、“内部集体决策的重建”和“咨询决策”模式，并提出当前处于“集思广益型”这一决策模式。该模式特别重视调研和课题研究，通过广泛论证不断优化政策文本，近年来我国众多教育政策文件的出台无不遵循这一路径，例如，2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》先后历经“调查研究”“广泛征求意见”“起草论证”“送审完善”等过程，开展了11个重大战略专题、36个重大问题的调研，并邀请100多位高层次专家组成咨询组。此外，政策试点，即大规模向全国推行某一政策之前，先进行小规模、小范围的政策试行，也是我国教育政策决策的重要工具。通过政策试点，可以有效检验政策的合理性并及时发现问题，为下一步的修正提供证据，我国新高考改革、《义务教育学校管理标准》的制定等，均是采用了这一工具。由此可见，我国教育政策的决策过程以及模式与循证决策的理念不谋而合。
教育政策循证决策强调证据在决策中的基础作用，证据在循证决策中无疑是最核心的要素。循证决策中的证据不同于普通的知识、数据或信息，它是对基于严谨的调查、实验等获得的研究成果进一步科学加工后得到的连续性信息，它通常具有高度的科学性、系统性、全面性和客观性等特征，并且它相对于科研成果，更加直观、清晰和可理解。在整个教育政策过程中，任何一个环节的决策都是一个复杂的过程，不仅涉及立法机关、行政机关、利益集团、大众传媒、社会民众等官方和非官方多方主体，而且会受到心理偏好、价值取向、政治力量等多重因素的影响。因此，教育政策决策并不是一个简单的线性过程，即便进行了充分的论证，仍会因为多方原因造成决策不当，导致不必要的损失。例如，撤点并校政策的实施便在当时引起了广泛争议，造成了人力、物力等资源的浪费。因此，我国教育政策循证决策的开展还面临着重重困难。考虑到教育决策的复杂性以及证据在循证决策中的核心地位，本文以证据的来源、转化和使用三个方面作为分析框架，试图通过这三个方面来串联起决策背后种种因素，以便更加系统阐释我国教育政策循证决策中可能遇到的困境。
(一) 证据的来源方面
教育政策循证决策中的证据是多源的，其中最主要的是教育实证研究，以实验研究为最佳。在证据来源方面的困境主要涉及有效性证据标准缺乏共识，教育研究发展的不均衡、不规范以及理论与实践的脱节。
1.证据的有效性标准缺乏共识
诸如有效教育策略资料中心（What Works Clearinghouse）、最佳证据百科全书（the Best Evidence Encyclopedia）等不同的循证研究机构在对有效性证据的认定方法上有很大的差别，导致在证明哪些方案和做法有效方面得出不一致的结论。根据托马斯（Thomas）的观点，证据的佐证价值主要由三个标准决定：相关性、充分性和准确性。循证决策作为一种规范化的路径和理念，在循证医学中拥有较为统一的标准和操作程序，因此有效地指导了临床实践、卫生管理和医学研究等，极大地促进了世界医学的健康发展。然而，教育政策领域的循证决策尚未形成一个公认的权威标准，在一定程度上限制了循证理论的科学化发展和推广。此外，我国循证决策的实施还处于初级阶段，学术界和教育行政部门在政策制定寻找证据时，多借鉴英美的标准，在这个过程中难免会出现“拿来主义”，这也不利于我国教育循证决策的发展。
2.教育研究发展不均衡、不规范
证据作为循证决策的核心，其最主要的来源是实证研究的成果。实证研究是基于事实和证据的研究，强调科学的方法和严谨的程序，教育研究发展不均衡主要体现为实证研究的缺乏。从我国教育研究类杂志刊发的论文来看，思辨类研究仍然占大多数。有研究者对2000—2015年我国教育政策研究方法进行了反思，其中思辨研究所占比例多达88.6%，定量研究占9.8%，而质性研究仅占1.6%。而且在已有的实证研究中，更多的是横断面的短期性研究，而有利于循证决策的干预性研究和追踪性研究却少之又少。还有研究者针对教育学术期刊文献进行分析发现，在为数不多的量化研究中，抽样程序和方法均存在不规范现象，有的甚至没有取样说明，问卷信效度报告严重缺失；在质性研究中，很多是资料的罗列和堆积。此外，我国学术期刊中存在的“人情稿”“同行评审形式化”“专刊牟利”等问题，导致我国教育研究中充斥着大量的低质化、同质化的文章。这些都干扰了教育决策时的证据选择和使用。
3.教育研究与实践存在脱节
首先，教育研究问题的实践指向性不足，我国许多重复性的教育研究往往扎堆于一些较为成熟的实践领域，而在其他急需学术界探究和指导的实践领域却缺乏必要的研究。其次，当前教育领域的研究缺乏系统的“实然性”研究，并且部分实证研究过于学术化的特点让实践者难以理解，导致其应用价值大打折扣。再次，国内部分实证研究时间跨度很短，影响了研究结论的可靠性，真正能够用于教育决策的研究还较为匮乏。此外，从教育研究的奖励机制来看，学术研究强调知识的原创性，能够对理论的理解和建构做出贡献，因此研究者往往是将研究成果发表在权威期刊而获得奖励，而循证决策所需要的是可重复和改进的实践性研究，更加强调其应用价值。从表1和图1我们也可以看出，从2008年到2017年，虽然我国各类高校提交的研究与咨询报告呈每年递增趋势，但报告采信比整体不高，并有波动下降的趋势，这从侧面反映出我国研究与政策实践需求脱节的问题。
