由于我国国有企业的产权是由各级人民政府的直属特设机构即国资委作为出资人代表来授权行使的，所以我国的国有资产管理体制具有非常明显的分级管理特征。国有企业依据其控制层级可划分为中央直属国有企业和地方所属国有企业，其中地方国有企业又可以进一步划分为省级、地市级及县区级国有企业。由于不同层级政府所属的国有企业在市场势力、营商环境、目标导向、治理结构、利益相关者管理等多个方面存在明显差异，相应地，不同层级政府对其所属国有企业的干预程度、介入方式、监督动力等多个方面也会存在明显差异。

　　一般而言，由于地方所属的国有企业的经营业绩直接关系到地方政府的财政收入、GDP和政府官员的政绩，因此地方国有企业会面临着较强的政府干预。地方政府的政绩诉求会显著增强其对国有企业的控制，将其政策性负担或者说非经济类目标内化到国有企业的经营决策之中。与此同时，为了弥补地方国有企业多目标导向性的经济损失，地方政府也会在政策制定以及资源支持中向国有企业倾斜。

　　基层国企改革中面临的问题

　　通常情况下，我们可以将中央国有企业和省属国有企业以外的地市、县区级国有企业界定为基层国有企业。这些基层国企具有天然的经营劣势。一是限于地市、县区层面的整体经济规模和政治环境因素，基层国企所处的营商环境相对来说并不理想；二是由于能够动员的经营性国有资源局限于一地、一市、一县、一区，体量偏小，能够腾挪、协同、整合的空间有限，明显低于央企、省属国企及省会城市国企；三是由于体制、机制和人力资源层面的限制，基层国企很难在竞争性行业构建出能够适应激烈市场竞争要求的激励机制和运营机制，创新能力严重不足，这导致在地市级和县区级层面鲜见充满活力且有经营优势的处于竞争性行业的国有企业；四是由于基层国企所处行业以功能性和公益性行业为主，而且还承担着地方政府的融资平台及投资窗口重任，部分负债由政府财政提供了担保或背书，一旦旧有模式无以为继时，其经营性现金流往往很难满足巨额的还本付息压力；五是部分基层国企还承担着较多的历次国企改革过程中遗留下来的历史问题，欠账较多，有些甚至积重难返成为“僵尸企业”。

　　现实中，基于我们对基层国有企业的观察，存在着如下典型现象：

　　一是部分基层国企的发展定位不够清晰，许多企业面临转型压力，并且缺乏从不具备竞争力的行业中彻底退出的决心。一些企业缺乏明确的发展定位，是定位于面向市场参与竞争还是定位于承担政府赋予的公共服务或社会责任职能没有明确结论，这导致企业一方面要承担大量政府赋予的公共服务或社会责任，其自我发展能力受到抑制，中长期的企业发展规划很难维持，另一方面又要积极参与市场竞争，这使得企业的未来发展缺少方向，困难重重，缺乏自主经营能力。

　　二是部分基层国企的国有资产布局比较混乱，业务重复与过度多元化现象并存，容易导致恶性竞争及核心竞争力的缺失。一家公司拥有过多的主营业务会导致运营资金严重不足，缺乏稳定的主营业务增长点，最终导致样样都经营、但是样样都不精的情况发生，这些国有企业需要明确自己具有市场竞争力的主营业务，集中精力予以发展，进而形成自身的竞争优势。

　　三是一些基层国企的法人治理结构尚不规范，建立职业经理人制度的障碍较大。整体来看，在基层国企，符合现代企业规范的公司法人治理结构还没有普遍建立起来，企业董事会、监事会仍未健全，与各负其责、有效制衡、协调运转的法人治理结构要求尚有不少差距。部分企业董事会成员基本上由内部产生，与经理层高度重叠，行政任命的内部人员同时担当战略制定者、决策监督者、方案执行者的角色，其定位存在冲突。法人治理结构的缺陷直接导致职业经理人制度建立的障碍比较大。这一制度的引入面临下列限制性条件：授权不充分，严重制约经理人的积极性；激励过弱，无法吸引优秀经理人的加入；企业目标多元化，削弱了预算控制的强制性。

　　四是一些基层国企的员工素质有待进一步提高。部分基层国企存在年龄偏大、学历偏低、知识结构老化等问题，个别企业甚至出现管理人员、专业技术人员断层的问题，这既制约了企业的创新能力，也无法适应企业转型升级的需要。随着我国经济发展方式转变，产业升级转型加快，国有企业必须更多地适应市场化运作，对企业人才队伍建设和人才素质的要求将进一步提高，对企业人才激励机制和培养机制的建立健全将更为迫切。深化国有企业及其监督制度的改革与创新需要一支规模适度、结构合理、素质优良的出资人代表、经营管理人才、党群工作者和专业技术人才队伍，这取决于基层国企的机制能否吸引优秀人才进入，能否培养和激励人才的发展。部分基层国有企业目前的员工素质无法适应国企改革中的一些复杂要求，如资产定价及其处置、并购重组方案设计及战略投资者的引入、融资工具的使用及其风险管理、企业内部控制安排等等。